" Nous n'avons point d’État. Nous avons des administrations. Ce que nous appelons la raison d’État, c'est la raison des bureaux. On nous dit qu'elle est auguste. En fait, elle permet à l'administration de cacher ses fautes et de les aggraver."
Anatole France, L'Anneau d'améthyste, 1899
php
***
La France Potemkine
Descartes
2022 01 23
Qui était le prince Potemkine – celui qui a donné son nom au cuirassé dont l’équipage est passé dans l’histoire grâce au film d’Eisenstein ? Grigori Aleksandrovitch Potemkine, né en 1739, était un militaire et courtisan russe. Amant de Catherine II, il eut une influence très importante sur la politique russe de son époque. Mais il est passé dans la langue commune par un fait d’armes particulier : lors de la visite de l’Impératrice en Crimée en 1787, il aurait fait embellir les façades des maisons des villages traversées – ou peut-être même construit des façades factices – pour dissimuler la misère des habitants. D’où la formule des « villages Potemkine » passée dans noter langue.
Pourquoi rappeler cette petite anecdote ? Parce que sans en avoir toujours conscience nous vivons, nous Français, dans quelque chose qui ressemble de plus en plus à un « village Potemkine ». Non pas qu’on ait construit des belles façades pour dissimuler la décrépitude du bâtiment. Chez nous, le processus est différent : des belles constructions léguées par notre histoire, on a entretenu – voire reconstruit – la façade… et laissé tomber en décrépitude le reste. Les réformes destinés selon leurs initiateurs à « dépoussiérer », « décloisonner », « redynamiser » différents aspects de notre vie publique se succèdent, et ne font en fait que ripoliner la façade, quitte à prendre le matériel pour le faire dans les fondations même du bâtiment.
L’exemple d’EDF est de ce point de vue tout à fait révélateur. L’entreprise est fondée en 1946 sur les ruines d’un système électrique primitif, qui ne desservait à vrai dire que les grandes villes, et dont les réseaux concurrents ne pouvaient se secourir du fait des standards différents de chacun. En trente ans, l’entreprise devient une référence mondiale : les réseaux ont été standardisés, interconnectés, modernisés et étendus jusqu’à couvrir l’essentiel du territoire, la péréquation tarifaire – qui fait que les clients « rentables » payent pour les autres – fonctionne sans accrocs, la France se dote d’abord d’un parc hydraulique moderne dans la période 1950-70, puis du premier parc nucléaire standardisé du monde dans la période 1980-97. Et cela sans aucune aide de l’Etat et en pratiquant des tarifs « au prix coûtant ». Et depuis ? Pas grande chose. Notre réseau, nos centrales vieillissent doucement sans qu’aucun gouvernement ne prenne les décisions permettant le renouvellement des équipements. Bien entendu, on ripoline la façade : on se lance à fonds perdus dans un programme « renouvelables » qui aura bientôt coûté EN SUBVENTIONS plus que le programme nucléaire n’aura coûté en TOTALITÉ, et qui pour ce prix couvre moins de 10% des besoins et met l’équilibre du réseau à la merci des aléas climatiques. Conséquence ? On en est aujourd’hui à planifier des coupures au cas où les températures baisseraient, alors que le réseau opère pratiquement sans marges. Quelque chose qui n’était pas arrivé… depuis les années 1970.
Il faut dire que dans le domaine de l’énergie, la logique Potemkine se voit partout. Au prétexte d’en finir avec les énergies carbonées on interdit la recherche pétrolière et gazière sur notre territoire, mesure totalement symbolique puisque cela ne fait que reporter la consommation sur le gaz et le pétrole importés, « cachez ce tanker que je ne saurais voir… », souvent produit avec des contraintes écologiques bien moindres. Nos politiques parlent de décourager les investissements « bruns » – c’est-à-dire, dans les énergies carbonées – mais dégainent la subvention lorsque, conséquence inévitable de la baisse des investissements, l’offre baisse et les prix des carburants à la pompe augmentent. Même chose pour les « permis carbone », qui dans un contexte de libre-échange ne réduisent pas d’une once les émissions de CO2, mais poussent nos sidérurgistes et autres émetteurs de CO2 à délocaliser leur production vers les pays où de telles pénalités n’existent pas. Et je ne parle même pas de la fermeture des deux réacteurs nucléaires de Fessenheim, mesure « écologique » qui aboutit à importer l’électricité allemande produite… avec du charbon.
Souvent, l’état de délabrement de la maison derrière la façade échappe largement aux citoyens. Prenons par exemple les cafouillages que nous avons vécu dans la gestion de la pandémie – le dernier en date, celui du protocole sanitaire annoncé par voie de presse par Jean-Michel Blanquer puis corrigé tout aussi médiatiquement par le Premier ministre, est encore dans toutes les mémoires. La tendance est à attribuer ces cafouillages à l’incompétence ou l’incurie des personnes en poste, d’où les appels lancinants à la démission de tel ou tel directeur, de tel ou tel ministre, de tel ou tel président. Eh bien, ceux qui lancent et propagent ces appels se trompent de combat. Le mal est bien plus profond, plus diffus qu’ils ne le pensent. La répétition de plus en plus évidente de ces cafouillages – et cela sous les présidences et gouvernements successifs – montre bien que ce qui est en cause est moins la personne qui à tel ou tel moment occupe le fauteuil, que la structure de prise de décision elle-même. Si des décisions mal construites, illégales ou inapplicables sont mal prises, mal annoncées et finalement mal mises en œuvre, ce n’est pas parce que les personnes aux manettes sont incapables, c’est parce que derrière une façade toute proprette, l’appareil de l’Etat est en train de s’effondrer. Et c’est pourquoi que les « technocrates » macroniens, férus de décision rationnelle, ne font pas mieux que les « intuitifs » hollandiens. Le fait est que le système, même s’il a encore de beaux restes, ne répond plus.
Il faut relire « l’étrange défaite » de Marc Bloch. La seule différence avec la situation vécue par l’illustre historien, c’est qu’il n’y a pas d’ennemi étranger pour donner un grand coup dans la fourmilière et révéler à quel point notre Etat a été, ces trente dernières années, vidé de sa substance, de ses moyens, de ses leviers d’action. Car c’est en réponse aux dysfonctionnements dénoncés entre autres par Bloch que le régime issu de la Libération a pris conscience de la nécessité absolue d’une réforme du fonctionnement de l’Etat. Et je ne parle pas d’une « réforme » comme on en fait aujourd’hui, dont les buts sont de réduire les coûts, de gagner des voix, d’offrir des postes aux copains, et seulement accessoirement de rendre l’Etat plus fort et plus efficace. Non, je parle d’une vraie réforme.
D’abord, il fallait donner à l’Etat des serviteurs honnêtes, dévoués, échappant aux clientélismes. La réponse, ce fut le statut de la fonction publique de 1946. Il fallait à l’Etat aussi une haute fonction publique de qualité, ayant l’esprit du service public chevillé au corps, échappant au copinage politique, aux guerres entre ministères, aux sirènes du privé. La solution fut la création de l’ENA et du corps des administrateurs civils, hauts fonctionnaires ayant vocation à occuper les postes de direction et ayant une dimension interministérielle, autrement dit, qui servaient l’Etat, et non un ministère en particulier. Il fallait aussi donner à l’Etat des vrais instruments pour peser sur les choix économiques et sociaux. La réponse fut la nationalisation de la banque et des assurances, la création ou la promotion des grands établissements publics dans les domaines stratégiques : GDF dans le gaz, SNCF dans le ferroviaire, EDF dans l’électricité, Charbonnages de France pour le charbon, Usinor-Sacilor pour l’acier, et plus tard France Télécom dans les télécommunications, ELF-ERAP dans les pétroles.
Que reste-t-il de tout ça ? Rien, ou presque. Les privatisations ont liquidé l’ensemble des leviers d’action dans le domaine économique, sans parler de l’Euro et de la perte de l’instrument monétaire. Le statut de la fonction publique a reçu tellement de coups de canif qu’il ressemble à une passoire. On en arrive à une situation où seule une toute petite minorité d’emplois publics est réservée aux fonctionnaires. L’immense majorité – y compris les emplois supérieurs de direction – peuvent être occupés par des contractuels. Et d’ailleurs, un tiers des emplois le sont effectivement. Le corps des administrateurs civils, auquel on avait déjà largement enlevé tout intérêt puisque les emplois de direction leur étaient de moins en moins réservés, vient d’être supprimé et refondu dans un « corps des administrateurs de l’Etat » informe qui a vocation à rassembler toute la haute fonction publique. Autrement dit, la fin de la logique des corps dans la haute fonction publique. L’ENA est supprimé et remplacé par un « Institut national du service public » dont les priorités ne sont pas de former de hauts fonctionnaires compétents et dévoués à la chose publique, mais d’assurer « la diversité du recrutement » et le « rayonnement européen et international ».
La question du recrutement et des carrières dans la haute fonction publique peut paraître au commun des mortels anecdotique. Après tout, elle ne touche que quelques milliers voire quelques dizaines de milliers de fonctionnaires « nantis ». C’est une grave erreur : c’est là que se joue l’efficacité et la cohérence de l’action publique. Pour utiliser une analogie, l’Etat c’est un peu une voiture, ou plutôt un lourd camion, dont le politique est le conducteur. Bien entendu, c’est le politique qui décide de l’endroit où il veut aller, de la vitesse à laquelle il veut rouler. Mais pour que le camion arrive à bon port, encore faut-il que lorsqu’il tourne la clé, le moteur démarre. Que lorsqu’il pousse sur l’accélérateur, le moteur donne sa puissance, que lorsqu’il pousse sur le frein l’engin s’arrête. Et non seulement cela : il faut que lorsque le moteur surchauffe, que la vitesse dépasse la limite autorisée, que lorsque le niveau de liquide de frein est bas, les bons voyants s’allument et donnent des informations fiables. Si le politique est réduit à conduire un engin sans moteur avec un haut-parleur qui fait « vroum vroum » quand on pousse sur l’accélérateur, il ne risque pas d’aller très loin. Et si au moment où il pousse sur la pédale de frein personne ne répond, il ira dans le décor.
La haute fonction publique c’est le mécanicien chargé d’entretenir le camion, d’y porter des améliorations, de s’assurer qu’à tout moment le moteur est bien réglé et prêt à fournir la puissance, que les voyants donnent les bonnes informations, que les freins sont opérationnels. Ce sont eux qui connaissent le véhicule et son histoire, et peuvent donner les conseils de conduite, alerter sur certaines faiblesses, préparer un dépannage d’urgence.
La haute fonction publique a une fonction de conseiller : il importe qu’elle soit exercée par des gens non seulement compétents et indépendants, mais que le statut et l’esprit de corps protège de la tentation d’exécuter le porteur de mauvaises nouvelles qui sommeille dans chaque politique. Un haut fonctionnaire obsédé par le risque qu’il prend en donnant un conseil qui déplaît, taraudé par la nécessité de préparer son prochain pantouflage, menacé dans sa promotion par un concurrent venu « du privé » sur simple copinage, ne sera jamais un bon conseiller. La haute fonction publique a aussi la mission de mettre en œuvre loyalement et courageusement les décisions prises par l’autorité politique. Mais cette loyauté ne peut exister que si elle a une contrepartie, autrement dit, si les loyaux et les courageux sont mieux payés en retour – symboliquement ou autrement – que les déloyaux et les lâches. Si le copinage permet à ceux qui ont des relations de passer devant ceux qui font le boulot – et c’est exactement la logique imposée par les réformes successives élargissant les possibilités d’accès aux postes de direction de la fonction publique – alors les hauts fonctionnaires passeront logiquement leur temps à cultiver leur réseau au détriment de leur travail. Si le fonctionnaire courageux n’est pas protégé – par ses pairs, par son statut – alors tout le monde préférera se cacher derrière les décisions prises par d’autres.
Les politiques de gestion des cadres de la fonction publique ces trente ou quarante dernières années ont abouti à une baisse de la qualité de ceux qui occupent les emplois supérieurs de l’Etat. Les Français en ont-ils conscience ? En partie, oui : dans les années 1970, on raillait énarques et polytechniciens, mais derrière la raillerie se cachait une véritable admiration pour ces « belles mécaniques intellectuelles ». Ce n’est plus du tout le cas aujourd’hui. En 1970, supprimer l’ENA aurait provoqué un tollé, aujourd’hui la mesure passe sans opposition, pas même celle des hauts fonctionnaires, soit qu’ils aient internalisé le discours anti-état ambiant, soit qu’ils se taisent prudemment sachant ce qui peut arriver à ceux qui protesteraient trop fort.
La baisse du niveau est logique : les meilleurs éléments s’aperçoivent très vite que leur loyauté, leur engagement, bref, leur sens du service public ne leur vaudra aucun avantage particulier, qu’à l’heure d’accéder aux postes intéressants ils se feront doubler par les parachutés politiques et les génies du réseautage. Alors, ils partent faire reconnaître leurs talents dans le privé qui, il faut le dire, est aujourd’hui mieux armé pour reconnaître les véritables talents. Il ne reste dans l’appareil de l’Etat que les besogneux, ignorés quand ils ne sont pas méprisés par leurs chefs, et les moines-soldats du service public, de moins en moins nombreux. Quant aux emplois supérieurs, ils sont de plus en plus occupés par des parachutés, attachés parlementaires, copains du chef, éternels militants incapables à qui la politique a fait la courte-échelle vers la fonction publique. Et qui n’ont souvent la moindre expérience de ce que veut dire diriger une organisation, faire des choix vitaux, mettre en œuvre une logistique. Des gens qui se prennent pour Dieu et croient qu’il suffit de pointer du doigt et de dire « que la lumière soit » pour que la lumière se fasse. Bref, qui n’ont pas compris que conduire une politique publique, comme la guerre, est un art tout d’exécution. Comment s’étonner dans ces conditions que ça cafouille ? La question du protocole sanitaire dans les écoles est une illustration – une de plus dans une longue série – de ce mécanisme. On prend souvent dans les cénacles du pouvoir des décisions sans avoir la moindre idée – ou le moindre intérêt – pour les capacités de l’intendance à suivre. Et lorsque l’intendance ne suit pas, c’est bien entendu la faute au lampiste.
Et on retrouve cette logique partout. Pensez au brillant projet de réforme des retraites instaurant un « régime unique par points ». Présenté en grande pompe dans ses principes généraux, on a vu assez vite que le projet, élaboré par des conseillers politiques sans véritable travail administrative, ne tenait que très difficilement la route. Le « régime unique » est devenu assez vite une mosaïque puisqu’on s’est rendu compte que la réalité, forcément complexe, imposait une prise en compte adaptée pour certains métiers. La logique « par points », censée garantir l’équilibre du système, a été elle aussi assez vite abandonnée lorsqu’on s’est aperçu du caractère pro-cyclique du système, puisque les pensions sont appelées à diminuer lorsque la situation économique se dégrade. Mais tout ça, on s’est aperçu après coup. Pourquoi pas avant ? Parce que les hauts fonctionnaires consultés se sont bien gardés d’exprimer des critiques sur un projet qui avait la bénédiction de l’Élysée.
Pour ceux que la période passionne, la ressemblance de notre France avec celle de la fin des années 1930 est frappante. La Libération avait permis de briser les dogmes libéraux – passablement ébranlés, il faut le dire, par la crise de 1929 – et reconstruire un Etat puissant et efficace. Un demi-siècle de politiques néolibérales nous ont fait revenir à la case départ, celle d’un Etat faible et inefficace. Une faiblesse et une inefficacité qui, je le répète, n’est pas l’effet d’un accident, de l’immobilisme ou du refus des réformes, mais qui a été voulu et sciemment organisée pour laisser au privé les mains libres. Et c’est pourquoi nous avons une classe politique réduite à une communication théâtrale qui occulte de moins en moins son impuissance – une impuissance dont elle s’accommode d’ailleurs fort bien, tant que les prébendes sont là. Et ceux qui auront regardé la piteuse séquence du passage de Macron dans l’hémicycle européen savent de quoi je parle : en quoi le discours de Macron, en quoi celui de ses adversaires change quoi que ce soit à la vie des gens ? Ni l’un ni les autres n’auront le moindre effet : la « présidence de l’Union » n’a en fait qu’un poids symbolique – elle ne donne au pays qui la détient que le pouvoir d’organiser les raouts des ministres de l’Union chez lui et de prononcer des discours, parce que pour le reste c’est la Commission qui garde le pouvoir de proposition, et les directives qui seront discutées pendant la présidence française seront celles que la Commission voudra bien mettre sur la table.
Et plus profondément, à quoi sert cet hémicycle propret pourvu des dernières technologies et soutenu par des brigades de fonctionnaires très bien payés, mais qui derrière les apparences n’est qu’un lieu de bavardage inutile servant à donner à l’Union européenne une caution démocratique (1) ? En 70 ans de fonctionnement, le Parlement européen n’a laissé aucune marque. Vous n’auriez pas de difficulté à citer quelques grands débats, quelques joutes mémorables au Parlement français, des votes qui ont changé l’histoire. Seriez-vous capable de citer un tel débat dans l’enceinte européenne ? Un seul vote qui ait changé quelque chose de fondamental ?
Non, bien sur que non. Tout ça, c’est encore du Potemkine. C’est pourquoi c’est une erreur de croire qu’on combattra l’abstention en rendant le vote obligatoire, en abaissant l’âge du vote, en rendant l’inscription sur les listes électorales automatique, en ayant recours au vote électronique ou en instaurant la proportionnelle. L’abstention est le comportement rationnel d’un électeur qui se rend compte que derrière la façade pimpante il y a une hutte misérable, que la politique est devenue une scène où des acteurs impuissants essayent de nous convaincre qu’ils ont des pouvoirs jupitériens. C’est d’ailleurs pourquoi la mise en scène comporte essentiellement des décisions de fermer telle institution, de supprimer telle école, d’arrêter telle installation, d’abolir telle disposition. Parce qu’une décision négative, c’est toujours facile à prendre, alors que la décision positive nécessite un engagement, un objectif clair, une définition de moyens. Il faut des années de travaux acharnés pour construire, il suffit d’une petite signature pour détruire.
La post-pandémie, avec le retour des règles néolibérales sur les déficits et la dépense publique sera-t-elle la crise qui, comme la défaite de 1940, poussera à une prise de conscience ? On ne peut que le souhaiter. Mais lorsqu’on écoute les discours électoraux en cette année 2022, le moins qu’on peut dire est que Potemkine a encore une belle carrière devant lui…
Descartes
(1) À ceux qui ne la connaîtraient pas, je conseille la série « Parlement ». Malgré quelques défauts de réalisation, elle illustre parfaitement le fonctionnement de l’institution.
