* DOSTOÏEVSKI Fiodor Mikhaïlovitch, I82I-I88I, Les Démons, I87I.
8) L’assurance chômage
Il existe deux régimes d’indemnisation du chômage en France : le « régime d’assurance » et le « régime de solidarité ».
Le régime d’assurance est géré par les partenaires sociaux au sein de l’union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce : Unédic. Il indemnisait 2,5 millions de demandeurs d’emplois à la fin de 2022.
Le régime de solidarité est géré par l’État. Il verse notamment une « allocation de solidarité spécifique », ASS, aux personnes privées d’emploi qui ne bénéficient plus du régime d’assurance. Les chômeurs indemnisés par le régime de solidarité étaient 0,35 million à la fin de 2020. L’ ASS fait partie des « minima sociaux » qui sont traités dans une autre fiche.
La présente fiche ne porte que sur le régime d’assurance dont elle présente les principales caractéristiques juridiques et financières ainsi que des éléments de comparaison internationale.
A) Les caractéristiques juridiques
I) La gestion de l’ Unédic
Créée en I958, l’ Unédic est une association relevant de la loi de I90I, donc un organisme privé mais chargé d’une mission de service public, la gestion de l’assurance chômage. Cette association rassemble, à parité, les représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs. Le bureau de l’association en nomme le directeur général.
Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux fixent les conditions d’indemnisation des chômeurs et les modalités de prélèvement des cotisations dans une « convention d’assurance chômage » qui doit être agréée par l’État pour avoir force obligatoire, notamment pour que l’ Unédic puisse prélever des cotisations sur toutes les entreprises et tous les salariés. En pratique, l’ Unédic bénéficiait jusqu’à 20I8 d’une assez grande autonomie pour conclure cette convention et, s’il essayait parfois d’orienter ses décisions, l’État refusait rarement d’agréer des accords majoritaires.
Cette relative autonomie a été mise en cause par la loi « avenir professionnel » du 5 septembre 20I8 qui étend le bénéfice de l’indemnisation, sous des conditions assez strictes, aux travailleurs indépendants et à un plus grand nombre de salariés démissionnaires et qui prévoit la substitution d’une fraction de CSG aux cotisations salariales d’assurance chômage dans le financement de l’ Unédic à partir de l’automne 20I8. Cette loi donne plus de pouvoirs à l’État pour encadrer la négociation des conventions, notamment du point de vue financier. Il s’est ainsi substitué au printemps 20I9 aux partenaires sociaux, qui n’ont pas réussi à adopter une nouvelle convention conforme à ses orientations, pour décider de nouvelles réformes : dégressivité dans le temps de l’indemnisation des cadres ; durcissement des conditions d’ouverture des droits, nouveau mode de calcul des allocations, modulation des taux des cotisations des entreprises de certaines branches en fonction de leur gestion des contrats à durée déterminée…
Les cotisations dues à l’ Unédic sont prélevées par l’ ACOSS,[Agence centrale des organismes de sécurité sociale] avec les cotisations au régime général de sécurité sociale, qui les lui reverse.
Les allocations sont, en application d’une loi de 2008, payées par l’ Unédic à Pôle Emploi qui les attribue aux chômeurs après avoir vérifié leur éligibilité à l’assurance chômage et calculé leurs droits. L’ Unédic reverse également 11 % du produit des cotisations d’assurance chômage à Pôle Emploi, qui est un établissement public de l’État, pour financer une partie de ses dépenses de fonctionnement.
L’ Unédic assure la gestion financière du régime : gestion de la trésorerie, établissement des comptes, prévisions financières, emprunts etc.
2) Les ressources
L’assiette des contributions à l’assurance chômage est la même que celle des cotisations sociales au régime générale de sécurité sociale, sous réserve d’un plafond spécifique égal à quatre fois celui de la sécurité sociale : soit I4 664 € en 2023.
Jusqu’à 20I7, les salariés devaient s’acquitter d’une cotisation de 2,4 % sur leur rémunération brute. Cette cotisation a été supprimée en 20I8 et remplacée par l’affectation d’une fraction de la CSG sur les revenus d’activité à l’ Unédic. Cette fraction est fixée par la loi de financement de la sécurité sociale. Elle correspond à I,47 point de CSG en 2023.
Le taux des cotisations dues par les employeurs est de 4,05 % en 2023. Il s’y ajoute une contribution de 0,I5 % à l’association qui gère la garantie de versement des salaires en cas de redressement ou liquidation judiciaire d’une entreprise.
Depuis le début de 20I9 et le remplacement du CICE par des allègements de charges sociales, les entreprises n’ont plus à payer de cotisations d’assurance chômage sur les salaires au niveau du SMIC. Cet allégement diminue ensuite jusqu’à I,6 SMIC où le taux de 4,05 % est appliqué. Les pertes de recettes de l’ Unédic sont compensées par l’ ACOSS.
La loi du 5 septembre 20I8 prévoit une modulation du taux des cotisations patronales des entreprises de plus de 11 salariés entre 3,0 et 5,05 %, le taux normal étant 4,05 %, dans sept branches à partir de 202I. Le taux appliqué, à l’intérieur de cette fourchette, devrait dépendre du « taux de séparation » de l’entreprise, qui est défini comme le nombre de salariés l’ayant quittée, après un CDI ou un CDD, et s’étant inscrits à Pôle Emploi dans les trois mois, rapporté à son effectif total. Les sept branches retenus sont celles où les taux de séparation sont les plus élevés : hors intermittents du spectacle. Le taux de cotisation devrait être modulé en fonction de l’écart entre le taux de séparation de l’entreprise et le taux médian de la branche. Ces taux devraient être lissés sur trois ans. Le décret d’application de cette réforme a été annulé par le conseil d’État pour un vice de forme puis repris et la réforme a été mise en œuvre à partir de septembre 2022. Elle est applicable jusqu’à août 2024.
3) Les allocations
La principale prestation versée par l’ Unédic est « l’allocation d’aide au retour à l’emploi » : ARE. Elle est versée dans les conditions suivantes en 2023.
Pour en bénéficier, il faut être inscrit comme demandeur d’emploi à Pôle Emploi, avoir travaillé au moins I30 jours au cours des 24 derniers mois, avoir été involontairement privé de son emploi, notamment ne pas avoir démissionné, sauf cas particuliers, être en recherche active et permanente d’un emploi, être physiquement apte à reprendre un emploi et résider en France.
L’ARE est journalière et elle est égale à un pourcentage du « salaire journalier de référence » : SJR. Celui-ci est égal aux salaires perçus au cours des 24 derniers mois divisés par le nombre de jours calendaires pendant la période de travail : le nombre de jours non travaillés étant lui-même plafonné.
Le montant journalier de l’ ARE est la somme d’une partie fixe égale à I2,7I € et d’une partie égale à 40,4 % du SJR. Il ne peut pas être inférieur à 57 % du SJR, ou à 3I,0 €, ni supérieur à 75 % de celui-ci. Il est soumis à la CSG, au taux de 6,2 %, et à la CRDS.
La partie du salaire brut supérieure à I4 664 € ne donne lieu ni à contribution ni à allocation.
L’indemnisation commence au terme d’un délai d’attente de 7 jours, allongé par des « différés d’indemnisation » qui dépendent des indemnités compensatrices de congés payés et des indemnités de rupture reçues par le demandeur d’emploi.
La durée d’indemnisation est égale à la durée d’affiliation, selon la règle « 1 mois d’indemnités pour un mois de travail », sans pouvoir être inférieure à I82 jours ni supérieure à 730 jours calendaires : 24 mois. L’allocation, si elle est supérieure à 4 766 € par mois, est réduite de 30 % à partir du 7ème mois de versement : dégressivité temporelle.
La réforme de l’assurance chômage votée en 2022 conduit à une réduction de 25 % de la durée d’indemnisation lorsque le taux de chômage est inférieur à 9,0 % et n’a pas progressé de plus de 0,8 point sur un trimestre. C’est le cas en 2023 et la durée d’indemnisation est donc au maximum de 548 jours calendaires.
Depuis 20I4, les droits sont « rechargeables », ce qui signifie que, si le chômeur reprend un emploi avant la fin de la période d’indemnisation puis perd involontairement cet emploi, la période d’indemnisation est prolongée en fonction du temps passé à travailler.
Il est désormais possible de reprendre un emploi moins bien rémunéré et de cumuler l’ ARE et le nouveau salaire, à condition que ce cumul de revenus ne conduise pas à dépasser le SJR précédent.
Des règles particulières s’appliquent à certaines catégories de demandeurs d’emplois, notamment ceux qui ont plus de 53 ans, les intermittents et les intérimaires.
B) Les comptes de l’ Unédic
I) Les comptes en 2021-2022
a) Le compte de résultat
Les cotisations sociales, acquittées désormais par les seuls employeurs, constituent le plus important des produits techniques, mais les impôts, CSG, en représentent plus du tiers. Les allègements de cotisations patronales sur les bas salaires donnent lieu à un remboursement à l’euro près par l’ ACOSS et le montant des cotisations sociales intègre ce remboursement. Les recettes de l’ Unédic ont augmenté de I0,7 % en 2022.
Les allocations de chômage, 33,4 Md€, sont les allocations de retour à l’emploi, ARE, pour l’essentiel, et des allocations aux chômeurs en formation ou aux chômeurs créateurs d’entreprise. L’ Unédic a également financé en 2022 le tiers des indemnités d’activité partielle : 0,2 Md€. Les sommes versées aux régimes complémentaires de retraite au titre de la validation de points de retraite pour les chômeurs représentent 2,2 Md€. Les frais de gestion comprennent surtout le financement des dépenses de fonctionnement de Pôle Emploi : 3,9 Md€. Au total, les dépenses ont diminué de I8,8 % en 2022.
Le résultat de l’ Unédic est redevenu excédentaire : + 4,3 Md€ en 2022 après – 9,3 Md€ en 202I.
b) Le bilan
La situation nette de l’ Unédic à la fin de 202I était fortement négative, - 63,2 Md€, ce qui résultait de l’accumulation de résultats annuels déficitaires. L’association était endettée à hauteur de 68 Md€ et son endettement net bancaire, dette nette des placements et disponibilités, était de 64 Md€. Ce dernier a été ramené à 6I Md€ à la fin de 2022. Ses emprunts sont garantis par l’État.
Le bilan de l’ Unédic fin 202I : Md€
2) L’évolution du résultat
Le résultat de l’ Unédic est très sensible à la conjoncture économique. En effet, ses recettes dépendent fortement de l’activité économique, comme celles des autres administrations publiques, et, en outre, ses dépenses sont elles aussi très dépendante de la conjoncture.
Les évolutions de son solde financier dépendent également des mesures de hausse et de baisses des allocations ou des cotisations. D’importantes mesures de redressement ont ainsi été prises à la suite de la dégradation de sa situation financière au début des années I990 et ont conduit à des excédents dans les années I994 à I997. Elles ont été suivies de mesures de hausse des allocations et de baisse des cotisations qui se sont traduites par un déficit dans les années 2003 à 2005. De nouvelles mesures de redressement ont alors été prises mais les excédents dégagés en 2007-2008 ont fondu avec la crise de 2009. De 20I0 à 20I9, le déficit de l’ Unédic est resté aux environs de 0,I % du PIB. En 2020, la baisse des recettes et la hausse des dépenses, majorées par la prise en charge d’une partie des indemnités d’activité partielle, a creusé le déficit jusqu’à plus de 0,7 % du PIB. Un redressement a été permis en 202I et 2022 par le rebond de l’activité économique et un excédent de 0,2 % du PIB a été constaté en 2022.
C) Les comparaisons internationales
Les paramètres de calcul des allocations de chômage sont nombreux et le tableau suivant n’en retient que quatre mais sa lecture peut être complétée par celle du document de l’ Unédic de mai 2022 dont il est tiré.
Les paramètres de calcul des allocations de chômage en Europe au Ier janvier 2022
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