Le schéma napoléonien de l' Etat et de la société
1) Le régime
Proclamation de Bonaparte, 19 brumaire an VIII. © Centre historique des Archives nationales - Atelier de photographie
Si important qu'ait été ce changement de régime, dont tout le sens n'est malgré tout apparu qu'à l'usage, plus importante encore est la signification que Bonaparte lui-même a attribuée à son propre avènement politique : celle d'une clôture de la Révolution, d'un retour à l'ordre et à la stabilité, d'un fil conducteur de l' histoire de la France renouée avec les débuts de la Révolution, et rien qu'avec eux. Il n'y a donc pas de doute sur l'interprétation qu'il convient de donner au rôle historique de Napoléon Bonaparte. Pour le reste du monde, bien sûr, il demeure le redoutable propagateur de la Révolution, ou l'admirable instrument de la raison gouvernant le monde, du progrès de l'esprit dans sa longue "explication avec le temps", Hegel [philosophe allemand du 19ème siècle, 1770-1831]. Mais en France? Avec Brumaire est venu le temps du filtrage, de la décantation. Bonaparte est lié à la Révolution, certes, par tout ce qui paraît d'ores et déjà appartenir à l'irréversible : égalité civile, destruction de la féodalité, ruine de la situation privilégiée de l' Eglise catholique. Quand au reste, usage des libertés, forme des institutions politiques, il y a eu depuis 1789 une telle instabilité, tant de contradictions entre les grands principes et la pratique des gouvernements, une incertitude si persistante sur l'issue de la guerre et sur l'unité de la nation, que le champ reste libre pour un homme fort qui, à condition de préserver les conquêtes essentielles de la Révolution, innoverait en matière de gouvernement et refuserait de s'embarrasser de scrupules. En réalisant l'ancrage de la France aux rivages dont les modérés de la Constituante avaient refusé de s'écarter, Bonaparte accomplit en somme après coup cette "révolution par en haut" dont l'ancienne monarchie n'avait pas été capable. Mais la contrepartie politique en est un certain nombre d'amputations de l'héritage immédiat de la Révolution, de retours en arrière et d'emprunts déconcertants à l' Ancien Régime. En quelque sorte, ce sont le dynamisme de Bonaparte et la rigueur de son administration qui viennent rajeunir une expérience de despotisme éclairé tardive et, dans le cadre de l' Europe occidentale, déjà quelque peu périmée.
2) Les institutions politiques : structure, évolution
Quand, reçu officiellement par le Directoire au Palais de Luxembourg le 10 décembre 1797, après Campo-Formio [le traité dit » de Campo-Formio « , imposé aux Autrichiens et conclu dans la nuit du 17 au 18 octobre 1797. Il met fin à la première coalition européenne contre la France révolutionnaire], Bonaparte avait évoqué la nécessité " d'asseoir le bonheur du peuple français sur de meilleures lois organiques", sans doute ne faisait-il que traduire le sentiment commun à beaucoup de "républicains d'ordre", selon lequel le double danger contre-révolutionnaire et démocratique exigeait un raffermissement de l' Etat, dépositaire de la Révolution. Mais jusqu'au Dix-huit Brumaire, il n'avait jamais exposé de façon plus explicite ses vues en la matière. Les modalités de la préparation de la Constitution destinée à remplacer celle de l' an III fournirent à elles seules de premières indications. Confiée le 19 brumaire à deux commissions législatives issues des Anciens et des Cinq-Cents [le Conseil des Cinq-Cents est l'une des deux assemblées législatives françaises du Directoire, avec le Conseil des Anciens. Elle est instituée par la Constitution de l'an III, adoptée par la Convention thermidorienne le 22 août 1795, et entre en vigueur le 23 septembre 1795], ainsi qu'aux Consuls provisoires, cette élaboration, traînant trop au gré de Bonaparte, se poursuivit chez lui et sous sa direction à partir du 11 frimaire, 2 décembre 1799, ce qui lui permit notamment, en forçant la main des rédacteurs à propos du pouvoir exécutif, de se faire désigner dans la magistrature suprême sans élection préalable. Après quoi la Constitution fut mis en vigueur sans qu'il n'ait encore été procédé au référendum ou plébiscite auquel elle devait être soumise. Ainsi s'effectue une sorte de second coup d’État, par lequel Bonaparte confisque à son profit le pouvoir constituant, l'une des premières conquêtes des représentants aux états généraux de 1789.
Une telle attitude est bien le reflet d’une conception essentielle chez Bonaparte : celle du transfert de la souveraineté, en droit émanée du peuple, sur un chef de gouvernement recueillant la confiance publique et, par réciprocité, se dévouant tout entier au bien général. Conception qui n'est pas révolutionnaire, encore que dans des circonstances exceptionnelles la dictature du Comité de salut public s'en soit pratiquement inspirée. Mais la qualifier de "réactionnaire" serait oublier qu'elle peut se déduire de la théorie rousseauiste du contrat social, et correspond en outre à la pensée de plus d'un philosophe - Diderot [écrivain, 1713-1784 ; célèbre de son vivant comme un des auteurs de l'Encyclopédie] en particulier.
Les hommes étant faits pour être gouvernés, que reste-t-il alors de ces autres conquêtes révolutionnaires - droit d'élire et d'avoir des représentants? En ce qui concerne le suffrage, Napoléon le rétablit universel : s'il peut se le permettre, c'est qu'en même temps il émousse l'arme du vote, limitant étroitement les fonctions de ce dernier. La nouveauté est le recours au plébiscite : mais la réponse par oui ou par non, ou par l'abstention, est moins un acte réfléchi, un choix politique que l'expression affective d'une confiance globale accordée ou refusée à un homme.S'exerçant d'autre part dans les assemblées primaires, il cesse d'avoir pour objet la désignation de représentants ou de fonctionnaires publics, pour ne plus servir que de base à un système de collèges électoraux, véritables corps intermédiaires. De toute façon, le suffrage universel a eu bien peu d'occasions de fonctionner. Napoléon cesse de recourir au plébiscite à partir de 1804. Les collèges électoraux de la Constitution de l'an X [1802-1804, établissant le Consulat à vie,
marqua un tournant dans l'histoire du Sénat. Le mode
de recrutement du Sénat fut d'abord modifié :
pour atteindre l'effectif de
quatre-vingts membres, le Sénat devait désormais
choisir entre trois candidats présentés par le seul
Premier consul ; par ailleurs, le Premier
consul pouvait nommer librement quarante sénateurs
supplémentaires] formés à vie, ne doivent être complétés que lorsque les vacances atteignent le tiers de leurs effectifs : il n' y aura en fait qu'un seul renouvellement.
Les assemblées ne disparaissent pas dans la Constitution de l'an VIII : mais c'est seulement parce que Bonaparte a dû faire des concessions aux brumariens et, notamment, à Sieyès [Député, 1748-1836], c'est-à-dire à un groupe qui restait aussi fermement attaché au système représentatif qu'anxieux de renforcer l' exécutif. Mais quand à lui, Bonaparte était résolument hostile aux assemblées et décidé, s'il devait en conserver la façade, à les confiner dans des tâches purement formelles. Dès 1797, il décrivait à Talleyrand [Homme de tous les régimes, de la Révolution à la Restauration,
Talleyrand fit de la diplomatie un art où le cynisme s'alliait à
l'efficacité, 1754-1838] le pouvoir législatif idéal comme "sans rang dans la République, impassible, sans yeux et sans oreilles pour ce qui l'entoure... (Il) ne nous inonderait plus de mille lois de circonstance qui s'annulent toutes seules par leur absurdité, et qui nous constituent une nation avec trois cents in-folio de lois". Le recul est considérable - mais la responsabilité en revenait déjà aux Directeurs - des premières assemblées révolutionnaires, organismes respectés de législation et parfois de gouvernement, au Tribunat [Assemblée délibérante et permanente instituée par la Constitution de l'an VIII, 1er janvier 1800-19 août 1807 ] et au Corps législatif [Chambre basse du parlement tricaméral] de l'an VIII, l'un discutant et l'autre votant des projets de loi nés en dehors d'eux, dans des limites de temps déterminées par le gouvernement. Quoique leurs membres aient été purement et simplement désignés à l'origine, puis choisi sur des listes de candidatures, ces deux conseils, aux effectifs d'ailleurs restreints, n'ont pas été purement passifs et opinant dans le sens espéré par le pouvoir : le Tribunat, plus brillant dans sa composition et plus courageux dans ses personnalités, le paie d'une épuration, puis de sa disparition ; le Corps législatif, plus médiocre et plus docile, contrôlé de près dans son recrutement, survit.
Portrait de Talleyrand par Gérard © The Metropolitan Museum of Art
La véritable assemblée selon le coeur de Napoléon Bonaparte, c'est le Sénat. Dans une société qui, du notable électeur au grand dignitaire noble de l' Empire, va s'organiser selon le double critère de la fortune et du service de l' Etat, le sénateur en attendant d'être titré, se voit attribuer le traitement considérable de 25 000 F par an, sans préjudice d'ultérieures dotations. Sa présidence est, à l'origine, le lot de consolation de Sieyès. Il compte d'abord 60 membres - 31 nommés directement par le Premier consul, 29 cooptés par les précédents : mais il aura, en 1813, 141 membres, s'étant augmenté en l'an XII des princes et grands dignitaires, membres de droit et, plus tard, du fait de multiples nominations par l' Empereur, entre autres au bénéfice de notables des pays récemment annexés. Son mode de recrutement, les avantages conférés à ses membres font du Sénat un conseil docile, servile même. À la timidité de ses tentatives pour limiter l'inquiétant développement des pouvoirs de Bonaparte, en l'an X, puis en l'an XII, répond la lâcheté de son comportement en 1814, le courage ne lui étant venu que lorsque son maître était abattu. "L'adaptateur et non le conservateur de la Constitution", Charles Durand [professeur à la Faculté de Droit d'Aix], il exerce, de fait, un pouvoir législatif répondant aux sollicitations officieuses ou indirectes du pouvoir. Le sénatus-consulte [décision émanant du Sénat et ayant valeur de loi] intervient dès l'origine à l'occasion des actes politiques importants - condamnation à la déportation de 130 jacobins, en 1801 ; amnistie des émigrés en 1802 - comme pour fonder en droit les inflexions progressives du Consulat vers l'Empire. Après 1804, il n'est même plus concurrencé par le recours au plébiscite, ce qui renforce son caractère de "législation par-dessus les lois".
Les libertés publiques
Sortons un instant des dispositions constitutionnelles. Le dépérissement des institutions représentatives ne fait qu’un, en effet, avec les atteintes aux libertés publiques, en particulier à la liberté d'expression. Dans un cas comme dans l'autre, Bonaparte utilise un argument de circonstance. La raison d'être d'un coup d’État était de mettre fin à ce qu'il appelle l' "anarchie", c’est-à-dire les menaces de contre-révolution royaliste et de reprise du jacobinisme ou babouvisme. La stabilisation ne peut être que le fait d'une république autoritaire. La conciliation, l'apaisement, sont, certes, un volet de la politique consulaire et impériale. Mais l'autre volet est celui de la compression et de la répression. Le silence doit être imposé aux factions, aux trublions de tous bords. Par suite, aucune facilité ne doit être laissée à l'expression des divergences politiques, ni à l'occasion de débats parlementaires, ni par le truchement des journaux. Bien que la Constitution de l'an VIII énumère sommairement, et en dehors de toute déclaration solennelle, les droits qui sont l'égalité, la liberté, la sûreté, des personnes, et la propriété, seule cette dernière, a été efficacement garantie, tant par le Code civil que par le Concordat. [Au sens général, un concordat est un acte de conciliation entre deux parties adverses. Le Concordat, signé par le consul Bonaparte et le Saint-Siège, mit fin, en 1801, à la Constitution civile du clergé mise en place par la Constituante en 1790, qui subordonnait l' Eglise à l' Etat. Ce régime concordataire reconnaît l' Eglise catholique comme la religion de la "grande majorité des français" et prévoit notamment la nomination des évêques par le chef de l'Etat] On étudiera plus loin les atteintes partielles à l'égalité. Au chapitre de la liberté en tout cas, nul doute que Bonaparte considérait celle de la presse comme un fléau politique. La presse n'existe à ses yeux que comme service de l' Etat et comme instrument de propagande. De la première campagne d'Italie à l'apogée de l' Empire, cette conception passe dans les faits en trois étapes. Dès avant le Consulat, Bonaparte avait utilisé à son profit des feuilles temporaires directement inspirées par lui, et c'est encore la méthode qu'il emploie quand il rédige des articles anonymes à insérer dans le Moniteur pour répondre à l'opposition qui, au début du Consulat, conservait encore quelques moyens de se manifester au grand jour - plus tard, c'est sur ses ministres de l' Intérieur qu'il comptera pour remplir la même fonction d'orientation des journaux subsistants. C'est très tôt dans l'année 1800 qu'il se décide à limiter le nombre des journaux parisiens, dont il restreint par la suite les capacités d'information en leur interdisant de traiter d'un grand nombre de sujets - de sorte que, muselée quand elle n'est pas abolie, la presse perd de toute façon une grande partie de son intérêt pour les lecteurs. En général, écrira l' Empereur à Fouché [duc d' Otrante ; devient ministre de la Police le 2 thermidor an VIII, 20 juillet 1799, et à ce titre, arrête les directeurs lors du coup d'État du 18 brumaire. Bonaparte lui conserve son ministère, qu'il réorganise, cumulant la direction de la police et celle de la gendarmerie] en 1809, "les journaux sont toujours prêts à s'emparer de ce qui peut nuire à la tranquillité publique ". 3 Déclaration qui précède de peu la création de censeurs attachés à chaque journal, puis les mesures draconiennes de 1810-1811 : limitation du nombre de journaux d'information générale à quatre pour Paris et un par département, confiscation des journaux parisiens au bénéfice de sociétés contrôlées par la police. Ces mesures avaient été précédées, du reste, par l'établissement du nouveau régime des imprimeries, et avaient trouvé dès l'origine du Consulat leur pendant dans les mesures de contrôle des pièces de théâtre.
Ainsi donc n'est-il pas de régime qui soit plus éloigné que le régime napoléonien d'une considération quelconque accordée à l'opinion - non pas à l’opinion au sens d'affection ou de désaffection des masses populaires, à quoi le pouvoir est au contraire très sensible, mais à celui de fractions éclairées du corps civique s'efforçant de s'interposer entre ce pouvoir et ces masses, de contrôler par la critique l'action du premier, d'orienter ou d'orchestrer les réactions des secondes. La démocratie plébiscitaire passe au-dessus des institutions représentatives et entrave la formation d'une opinion publique. C'est un aspect, parmi d'autres, de l'opposition fondamentale entre la France napoléonienne et son adversaire britannique ; et de l'hostilité au nouveau régime du libéralisme bourgeois incarné, non sans courage, par Benjamin Constant [Écrivain et homme politique, 1767-1830].
Quand à la liberté des personnes, Jacques Godechot note que son recul était bien antérieur au Dix-huit Brumaire - c'est effectivement un terrain sur lequel les révolutionnaires n'avaient pas eu le loisir de mettre définitivement en accord la pratique avec les grands principes - et qu'en 1814 il n'y avait dans les prisons d’État que 2 500 individus internés arbitrairement. 4 Ajoutons toutefois que le système de la résidence surveillée, atteinte à la liberté individuelle au nom de la sûreté de l' Etat, mais en fait en raison des opinions politiques, fut largement utilisé par les préfets pour isoler efficacement les minorités militantes, notamment les anciens jacobins et terroristes.
Dans tous les cas, c'est le caractère policier du régime napoléonien qui s'affirme. Si la création d'un ministère de la Police où s'illustre longtemps Fouché est une innovation, l'importance du rôle de la police et son efficacité ne sont pas, à Paris en particulier, originales : Jean Tulard note que la préfecture de police, reprise de l' Ancien Régime dans sa forme institutionnelle, a hérité du Directoire les fichiers et les méthodes du Bureau central de police. On sait que Napoléon comptait beaucoup, pour l'excellence de la police, sur la concurrence entre les agents : ceux de Fouché, ceux de Dubois [magistrat, premier préfet de police, 1758-1847], les siens propres, sans parler des menues informations que lui-même collectait à l'occasion de ses audiences, de ses rencontres ou de sa correspondance. C'est un trait assez inquiétant que celui de l'intérêt primordial de Napoléon pour ses polices. Nécessaires dans l'atmosphère politique troublée du temps, indispensables à la sûreté d'un pouvoir personnel en ascension rapide, inscrivant à leur actif de remarquables dépistages, elles n'en constituent pas moins un témoignage de fragilité des bases consulaires et impériales. Avant Napoléon, seule la monarchie des Habsbourg avait accordé à la police une telle place de choix. 5
L'exécutif
À suivre...
Louis Bergeron, L'épisode napoléonien, Aspects intérieurs, 1799-1815, p. 9-18, Nouvelle histoire de la France contemporaine, Editions du Seuil, 1972
1. Nous ne savons pas aujourd'hui [en 1972], pièces en mains, tous les éléments de la conspiration.Un point aussi important que la psychologie et les intentions du moment de Bonaparte lui-même restent du domaine de la reconstitution.
2. Cf. Albert Soboul (25)*
* Le chiffre entre parenthèses renvoie à la bibliographie finale.
3. Cité par Jean Tulard (26).
4. Biblio, n°13.
5. Cf. Jean Tulard (27), p. 157-175. L'auteur insiste sur la surveillance particulière des migrations saisonnières et des mouvements de grève.
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