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La crise énergétique du Texas vue de l'UE : un banc d'essai pour ses règles de résilience et de préparation aux risques
Anne Houtman et Mariana Liakopoulou
Résumé
La chaîne d'événements de la crise texane est un banc d'essai pour la pertinence et, surtout, la mise en œuvre effective des règles que l'Union européenne (UE) a introduites ces dernières années sur la sécurité de ses systèmes électriques et gaziers, afin d'améliorer leur résilience et leur préparation aux risques.
À mesure que les marchés européens de l'énergie sont devenus plus intégrés, la sécurité énergétique est également devenue une question européenne, car une perturbation de l'approvisionnement dans le système d'un État membre (EM) peut affecter d'autres EM. Dans le même temps, le bon fonctionnement des marchés européens et un niveau adéquat d'interconnexions entre les EM sont la première priorité de l'UE pour garantir la sécurité de l'approvisionnement. Mais cela n'est pas suffisant et une réglementation européenne assez stricte a été mise en place - en 2017 pour le gaz1 et en 2019 pour l'électricité2 - afin de préserver l'approvisionnement en cas d'événements climatiques extrêmes, de pénurie de carburant ainsi que de risques accidentels ou d'attaques malveillantes. Les évaluations des risques, l'élaboration de plans de prévention et d'urgence et leur mise en œuvre sont étroitement coordonnées et surveillées au niveau de l'UE, tant pour les systèmes d'électricité que de gaz. Plus important encore, les récents règlements de l'UE ont introduit des mécanismes de solidarité par lesquels les États membres coopèrent et s'entraident pour prévenir ou gérer les crises d'approvisionnement en électricité et en gaz. Enfin, lorsqu'il élabore son scénario de crise relatif à une pénurie de gaz, le Réseau européen des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité (ENTSO-E) doit utiliser le scénario élaboré par son équivalent pour le gaz (ENTSO-G) et les deux entités coopèrent de plus en plus dans le cadre de l'intégration des systèmes énergétiques. Les canaux d'information, y compris les alertes précoces, sont également bien définis, la Commission européenne (CE) jouant un rôle central dans la coordination des interventions d'urgence.
Du point de vue de l'électricité
Avec l'électricité comme source de chauffage pour 61 % des ménages texans3 et des maisons mal isolées, la vague de froid qui a frappé l'État en février 2021 a vu la demande d'électricité culminer à 74 GW. Si l'électricité ne représente que 5,2 % de la consommation énergétique de l'UE pour le chauffage résidentiel, cette part est appelée à augmenter avec la politique de décarbonisation profonde lancée par le Green Deal européen et le déploiement des pompes à chaleur. Comme près de 75 % du parc immobilier de l'UE est également considéré comme inefficace sur le plan énergétique, la rénovation des bâtiments figure parmi les priorités de la stratégie de décarbonisation de l'UE. Lorsque la vague de froid s'est abattue sur l'État, les capacités de production d'électricité disponibles s'élevaient à environ 77 GW, ce qui était suffisant en théorie pour couvrir une demande plus élevée qui n'a pas dépassé les prévisions de pic de charge hivernal. De nombreux commentateurs n'ont pas tardé à pointer du doigt la dépendance du Texas à l'égard d'un marché " énergie positive " pour assurer l'adéquation des ressources électriques, voire la part croissante des énergies renouvelables variables, comme étant les causes des pannes. Pourtant, la conception du marché de l'électricité et l'absence de marchés de capacité ne semblent pas être la cause première de la pénurie d'électricité, et comme les États voisins étaient confrontés à des conditions similaires, un niveau d'interconnexion plus élevé n'aurait probablement pas offert beaucoup d'aide. Ce qui semble plus en jeu, c'est le manque de préparation des systèmes de gaz et d'électricité aux risques liés au climat et de surveillance réglementaire, ainsi que la mauvaise coordination et coopération entre les opérateurs et les régulateurs des systèmes interdépendants d'électricité et de gaz. La conception du marché a toutefois joué un rôle dans les conséquences subies par les consommateurs. Les prix du marché de gros ont bondi d'une moyenne normale de 50 $/MWh à plus de 9 000 $/MWh, et avec les contrats de tarification dynamique, les consommateurs texans ont été exposés à cette volatilité des prix au comptant et ont dû faire face à des factures inabordables. La tarification dynamique est un moyen rentable d'activer la réponse à la demande pendant les périodes de pointe si les consommateurs sont en mesure de gérer facilement leur consommation. Lorsque des pénuries se produisent pendant une période aussi longue lors d'une vague de froid extrême, il n'est possible d'y remédier qu'avec des ressources locales de production et de stockage. Alors que les règles de l'UE prévoient désormais le droit à des contrats à prix dynamiques pour ses consommateurs, la crise du Texas remet en question le fait que même les informations obligatoires sur le risque de tels contrats et la nécessité d'installer un compteur électrique adéquat suffisent à protéger les clients qui ne disposent pas de ressources alternatives, que ce soit en tant que pros-cosonmateurs ou au sein de communautés énergétiques. Les mesures de sécurité telles que l' intempérisation [résistante aux intempéries] des installations ont un prix qui se traduirait par une hausse des factures des consommateurs mais qui vaut probablement la peine d'être payé. Il est probable que la grande majorité des clients, en particulier les ménages, ne sont pas conscients de ce compromis : l'avantage d'une facture légèrement plus élevée pour couvrir les investissements en matière de sécurité l'emporte largement sur le coût beaucoup plus élevé d'un risque tel que la défaillance du système observée en février, estimée estimé à plus de 195 milliards de dollars4.
La résilience a une valeur dont les Européens paient le prix. Les règles et méthodologies communes de l'UE s'appliquent à toutes les infrastructures critiques de l'UE, y compris les réseaux d'énergie, et aux normes de fiabilité que les États membres doivent fixer, par exemple lorsqu'ils appliquent des mécanismes de capacité. De nombreuses régions de l'UE étant particulièrement exposées aux phénomènes météorologiques extrêmes, la méthodologie définie par l' ACER [Agence de coopération des régulateurs de l’énergie] pour évaluer l'adéquation saisonnière et à court terme repose, entre autres, sur une base de données climatiques de pointe. La gouvernance et la transparence sont également importantes. Le Texas n'étant que marginalement interconnecté avec les systèmes environnants, l' ERCOT [Electric Reliability Council of Texas] exploite un réseau électrique largement isolé et internalisé et peut échapper à la surveillance fédérale de la FERC [Federal Energy Regulatory Commission], tandis que la Public Utilities Commission of Texas (PUCT) semble avoir peu fait pour obtenir des informations adéquates de la part de l' ERCOT et pour faire pression en faveur de l'intempérie. ERCOT pourrait donc simplement ignorer les recommandations et les avertissements de la FERC suite à des crises similaires dans le passé. En revanche, la circulation adéquate des informations, tout en garantissant la confidentialité des informations sensibles, est un élément essentiel des règles de sécurité de l'UE. Les États membres doivent chacun désigner une autorité compétente chargée de contrôler la mise en œuvre des règles de l'UE en matière de sécurité, et notamment d'émettre une alerte précoce à la CE dès qu'ils disposent de preuves fiables d'une perturbation probable. Une entité commune pour l'électricité et le gaz, l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie (ACER), contrôle en permanence les mesures relatives à la sécurité de l'approvisionnement en électricité et doit faire rapport au Groupe de coordination pour l'électricité (GCE), un forum d'échange d'informations et de coopération entre les EM, notamment dans le domaine de la sécurité de l'approvisionnement en électricité.
Les centrales électriques alimentées au gaz ont représenté environ la moitié de la capacité qui a été mise hors service en février. Selon l'analyse ex post de l' ERCOT, plus de 20 % des pannes étaient dues à une pénurie d'approvisionnement en gaz, elle-même largement imputable à la pénurie d'électricité. La production des zones de schiste riches en liquides du Texas, qui n'ont pas connu l'hiver, a diminué en raison du gel des têtes de puits et des pipelines. Les compresseurs électriques qui facilitent les flux de gaz dans les gazoducs - à leur tour nécessaires à la production d'électricité - sont tombés en panne, suite aux demandes de l' ERCOT aux compagnies d'électricité d'inciter les clients industriels à réduire leur consommation. Cette situation de l'œuf et de la poule entre les difficultés des systèmes d'électricité et de gaz à faire face aux températures extrêmes plaide pour une coordination et une coopération encore plus étroites entre les entités responsables des deux systèmes, raison pour laquelle les règles de l'UE prévoient une coopération entre elles dès le stade de la définition des scénarios. Mais la production d'électricité à partir de gaz ne représente qu'un peu plus de 20 % du mix électrique de l'UE5, une part relativement faible mais stable par rapport à plus de la moitié au Texas. Contrairement au Texas, l'UE-27 a enregistré un taux de dépendance de près de 90 % en 2019, la production indigène ayant été progressivement atténuée, notamment à la suite des plafonds gaziers de Groningue imposés par le gouvernement néerlandais6. Par conséquent, la plupart des perturbations de l'approvisionnement en gaz en Europe ont été liées à des pannes ou à des décisions provenant de pays tiers. Parmi les exemples notables, on peut citer la priorité accordée par Gazprom à ses clients nationaux pendant la vague de froid de février 2012, parallèlement aux accusations portées à l'encontre de l'Ukraine pour "retrait excessif de gaz "7, la panne de l'usine de gaz norvégienne de Nyhamma en 2013 qui, associée à des températures anormalement basses pour la saison et à une panne de pompe à eau dans l' interconnecteur Royaume-Uni-Belgique, a entraîné une flambée du prix du NBP [National Balancing Point, Royaume-Uni] et les différends gaziers d'ordre géopolitique entre la Russie et l'Ukraine dans les années 2000 et le milieu des années 20108. Ce n'est que dans quelques cas que les perturbations ont été dues à des événements nationaux, comme l'explosion survenue fin 2017 au centre de Baumgarten en Autriche, associée à la fermeture du réseau de gazoducs Forties au Royaume-Uni, qui a fait monter en flèche le prix du PSV [Punto di Scambio Virtuale, Italie] à un jour9. La demande de gaz de l'UE devrait rester relativement stable ou ne diminuer que légèrement à +/-400 milliards de m3 jusqu'en 2030, en fonction des progrès économiques, de la compétitivité du prix du gaz naturel par rapport aux énergies renouvelables dans le secteur de l'électricité et de la part de marché des énergies renouvelables et du stockage de l'électricité à cette date10. Entre-temps, la décarbonisation réduira la dépendance de l'UE à l'égard des importations d'énergie primaire à environ 20 %-36 %, mais les importations de ressources de gaz naturel compétitives en dehors du territoire de l'UE devraient avoir un impact sur l'approvisionnement énergétique futur jusqu'en 203011. Par conséquent, l'UE est reste exposée aux quatre types de perturbations susmentionnées, qu'elles soient hautement prévisibles, par exemple, liées aux conditions météorologiques, relativement prévisibles, par exemple, en raison de pannes non planifiées, impossibles à prévoir, par exemple, en raison d'accidents et de facteurs d'erreurs techniques ou partiellement/purement géopolitiques. Dans la mesure où la flexibilité du système gazier de l'UE est principalement due à une politique active de diversification des sources de gaz par gazoduc et de GNL, à l' interconnectivité croissante des marchés nationaux, complétée par des flux inversés, qui favorisent la convergence des prix entre les SM, et à une grande capacité de stockage déterminée par le marché, il est assez similaire à cet égard au système bien connecté du Texas, également doté d'un vaste espace de stockage souterrain. Ces facteurs de flexibilité ont, chacun à leur tour ou en combinaison, joué un rôle pour atténuer les tensions sur le marché de l'UE lors des diverses perturbations de l'approvisionnement. Les signaux de prix ont orienté les acteurs du marché vers des sources alternatives ou ont augmenté les retraits de stockage, ce qui peut être interprété comme un signe de bon fonctionnement du marché unique du gaz de l'UE12, tandis que la légère hausse des prix de l'électricité et du charbon pendant la perturbation de Baumgarten/Forties a également démontré la capacité du marché de l'électricité à arbitrer entre différentes sources13. Toutefois, il convient également de noter qu'il s'est avéré globalement plus facile de déclencher des réponses fondées sur le marché en cas de pénurie de gaz, notamment en Europe du Nord-Ouest qui, par rapport à l'Europe de l'Est et du Sud, a réussi à intégrer le marché en temps voulu par le biais de la concurrence gaz sur gaz et de la levée des barrières transfrontalières.Une dernière question mérite l'attention au vu de la chaîne d'événements du Texas, celle de la priorité accordée à certains clients en cas de rupture d'approvisionnement en gaz. Cette priorité dans la réglementation a été motivée par la perception, fondée sur le traité et le partage des risques, de la sécurité énergétique comme une question de "solidarité" inter-MS14 en raison des retombées négatives de politiques nationales distinctes15 .
L'un des objectifs des règles de l'UE est de garantir la fourniture ininterrompue de gaz dans toute l'Union aux consommateurs de gaz domestiques et aux autres clients vulnérables qui sont considérés comme des " clients protégés " en cas de conditions climatiques difficiles, et cela vaut également dans le cas où le mécanisme de solidarité doit être activé. Cependant, ces règles adoptent une approche intégrée des systèmes de gaz et d'électricité selon laquelle la priorité peut être donnée aux centrales électriques au gaz plutôt qu'aux clients protégés si le manque d'approvisionnement en gaz affecte le fonctionnement du système électrique ou entrave la production et/ou le transport du gaz.
Conclusions
Dans le cadre de la gouvernance de l'Union européenne de l'énergie et de l'action pour le climat adoptée en 201816, la CE dispose déjà des outils pour suivre les progrès des EM en matière d'adaptation au changement climatique, en particulier en ce qui concerne la sécurité énergétique. Conformément à la vision du Green Deal d'une société résiliente au changement climatique, l'UE a récemment décidé de relever encore son ambition, d'élargir le champ d'application de sa stratégie d'adaptation au changement climatique17 et de développer des indicateurs appropriés et un cadre d'évaluation de la résilience. Cet article a démontré que la crise du Texas ne peut pas être attribuée uniquement à la conception du marché "uniquement énergétique", mais qu'elle est avant tout le résultat du manque de préparation des systèmes de gaz et d'électricité aux risques liés au climat, de l'absence d'une approche intégrée des deux systèmes et de la surveillance réglementaire. Et c'est pour cette raison que cette crise nous rappelle combien il est important que l'UE mette pleinement en œuvre sa politique de résilience climatique et les règles existantes en matière de sécurité d'approvisionnement.
Notes de bas de page
1 Règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2017 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz et abrogeant le règlement (UE) n° 994/2010, JOUE L 280.
2 Règlement (UE) 2017/1938 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2017 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en gaz et abrogeant le règlement (UE) n° 994/2010, JOUE L 158.
3 AIE, 2021. Profil énergétique de l'État du Texas.
4 Ivanova, Irina, 25 février 2021. " Les coûts des tempêtes hivernales au Texas pourraient dépasser 200 milliards de dollars - plus que les ouragans Harvey et Ike ", CBS news
5 Direction générale de l'énergie de la Commission européenne, unité A.4, Observatoire de l'énergie de Market, 2021. Rapport trimestriel sur les marchés européens du gaz avec un accent sur les obstacles européens sur les marchés de détail du gaz. Volume 13 ; numéro 4, quatrième trimestre de 2020.
6 Eurostat, 2020. "Statistiques de l'approvisionnement en gaz naturel. Données de septembre 2020. "
7 Henderson, James et Heather, Patrick, 2012. Les leçons de la " crise " européenne du gaz de février 2012. Oxford Energy Comment avril 2012. Oxford : Oxford Institute for Energy Studies.
8 Liakopoulou, Mariana, 2018. Le statut juridique de la Caspienne et les perspectives des producteurs riverains sur la stratégie de la Commission européenne vers le quatrième/corridor gazier méridional. Paris : European Gas Hub.
9 Direction générale de l'énergie de la Commission européenne, Observatoire du marché de l'énergie, 2018. Rapport trimestriel sur les marchés européens du gaz. Volume 10 ; numéro 4, quatrième trimestre de 2017.
10 Liakopoulou, Mariana, 2021. La décarbonisation du gaz naturel et la sécurité énergétique de l'Europe. IAEE/USAEE Working Paper Series.
11 ENTSO-E et ENTSOG, 2020. TYNDP 2020 Scenario Report.
12 Bartelet, Henry, 2017. Les marchés du gaz dans l'UE : Tester la résilience. 9 novembre 2017. ENERGETIKA XXI : Économie, politique, écologie. Saint Petersburg : Russie.
13 Hassel, Arndt et Egenhofer, Christian, 2017. Le gaz russe affaiblit-il la sécurité énergétique en Europe ? Les leçons de l'incident de Baumgarten. Commentaire du CEPS, 19 décembre 2017. Bruxelles : Centre for European Policy Studies.
14 Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, article 194.
15 Pour une analyse détaillée sur l'impact de l'intégration européenne au niveau national dans les situations de crise, concept d'européanisation descendante, voir : Saurugger, Sabine, 2014. L'européanisation en temps de crise. Revue d'études politiques. Volume 12, pages 181-192. Pour une analyse ciblée sur l'impact sur l'intégration du marché européen de l'énergie des retombées négatives des approches nationales en ce qui concerne la stimulation de l'investissement privé et la rentabilité des options de flexibilité des portefeuilles nationaux pour l'infrastructure gazière de l'Europe, voir : Tagliapietra, Simone et Zachmann, Georg, 2016. Repenser la sécurité de l'approvisionnement en gaz de l'Union européenne. Contribution politique de Bruegel, n° 2016/01. Brus-sels : Bruegel.
16 Règlement (UE) 2018/1999 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 concernant la gouvernance de l'Union de l'énergie et l'action pour le climat, modifiant les règlements (CE) n° 663/2009 et (CE) n° 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, les directives 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE et 2013/30/UE du Parlement européen et du Conseil, les directives 2009/119/CE et (UE) 2015/652 du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 525/2013 du Parlement européen et du Conseil. JOUE L 328.
17 COM (2021)82 du 24.02.2021 " Forger une Europe résiliente au changement climatique - la nouvelle stratégie de l'UE pour l'adaptation au changement climatique ".
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